敦促与督促的区别 下级提醒上级用敦促吗

日前，某市食品药品监管局对甲厂生产经营超限量使用食品添加剂肉制品的行为进行了立案查处。该局依程序作出了行政处罚决定。《行政处罚决定书》中载明罚款5万元，要求甲厂在接到处罚决定书之日起15日内缴清罚款，并告知“依据《行政处罚法》第五十一条第(一)项规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。

甲厂收到处罚决定后，既没有在法定期限内缴清罚款，也未申请行政复议，未提起行政诉讼。该局随之发出了《履行行政处罚决定催告书》，但甲厂依然没有履行。随后，该局向人民法院申请对甲厂强制执行罚款5万元和加处罚款5万元，共计10万元。然而，在申请法院强制执行的过程中，该局执法人员对加处罚款的起算时间、加处罚款是否需要另外下达《加处罚款决定书》等问题产生了争议。

加处罚款的法律性质

要想正确理解适用“加处罚款”，首先应清楚“加处罚款”这一行政执行罚制度的性质及历史发展。“加处罚款”首次出现在1996年制定的《行政处罚法》中。该法第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。但“加处罚款”的性质及程序正式明确，是2012年《行政强制法》的实施。《行政强制法》第十二条明确规定，加处罚款属于行政强制执行方式之一。其既区别于行政机关作出的“行政处罚”，又不同于“行政强制措施”，也与一般的“执行措施”有别。

笔者认为可以对“加处罚款”作如下定位：加处罚款不属于行政处罚种类，而是一种间接强制执行方式，是对当事人不履行行政处罚决定的一种督促手段。换言之，加处罚款是行政处罚程序之后的延续，自逾期不履行之日起，行政机关可以启动加处罚款程序来敦促当事人履行行政处罚。

加处罚款的起算时间

一种意见认为，加处罚款应从《行政处罚决定书》载明的起诉期满(收到决定书6个月后)开始计算。如果当事人起诉，应该自判决生效之日起算。行政处罚决定作出后，当事人有复议、诉讼的权利，在这段时期内，行政处罚决定的效力处于不确定状态。在起诉期满后，如当事人拒绝履行义务，才应加处罚款，这也符合最大限度维护当事人权益的法律目的。

笔者并不赞同上述观点。笔者认为，加处罚款起算点应该是行政处罚决定中确定的履行期届满之日，即：从当事人收到行政处罚决定书之日起的“第16日”开始计算。这一日实际上也是《行政强制法》第四十六条第一款所规定的“实施加处罚款”之日。理由如下：

《行政处罚法》第四十四条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”第四十六条第三款规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。”“加处罚款”作为一种行政强制执行方式，是因为当事人不履行行政处罚决定确定的义务而由行政机关采取手段强迫其履行。换言之，只要当事人不履行行政处罚决定，他就要承受由此带来的法律后果。因此，“加处罚款”应当从当事人收到行政处罚决定书之日起“第16日”开始计算。

从加处罚款的设立目的来讲，为了促使当事人积极履行义务，直接从履行期满开始计算，将迫使当事人权衡利弊后选择对其更为有利的自觉履行。如果当事人没有提起复议、诉讼，那么按照当事人延迟缴纳罚款的时间长短来计算加处罚款的数额，能够达到督促当事人履行义务的效果。

实际上，由于《行政强制法》第四十五条第二款已经对加处罚款数额做了限定，即“不得超出金钱给付义务的数额”。按照每日百分之三计算，只要执行33天多一些，就基本上超出“金钱给付义务的数额”。因此，这种情况下，无论计算到何时，加处的罚款最多就是罚款数额。

加处罚款的程序

针对向人民法院申请强制执行加处罚款，事先是否需另外下达《加处罚款决定书》这一问题，存在两种不同观点。

一种观点认为，该局作出的《行政处罚决定书》已告知当事人加处罚款的标准及申请行政复议或者行政诉讼的权利和期限，意味着行政处罚决定书中已包含着加处罚款决定，因此不必另外下发《加处罚款决定书》。凭借《行政处罚决定书》就可以向人民法院申请强制执行加处罚款。

另一种观点认为，加处罚款作为一种行政强制执行方式，《行政强制法》对其操作程序作了严格规定。只有在下达《行政处罚决定书》后，再依程序下达《加处罚款决定书》，才可以对罚款与加处罚款均提出强制执行。对于没有下达《加处罚款决定书》的，只能申请强制执行《行政处罚决定书》中的罚款。

笔者同意第二种观点。若按照第一种观点的逻辑理解，《行政处罚决定书》中包含着加处罚款决定，意味着在作出行政处罚决定时，当事人尚未存在逾期不缴纳罚款行为的前提下，就作出了加处罚款决定，且送达当事人，这有违《行政强制法》中加处罚款的程序规定。因此，笔者认为第一种观点是错误的。

此外，“加处罚款”必须同时遵循《行政强制法》第四章第一节所规定的行政强制执行的一般程序和第二节为“金钱给付义务的执行”所设定的特别程序。综合上述一般程序和特别程序，“加处罚款”可按以下程序进行。

第一，事先书面催告，告知其履行义务的期限、给付方式、明确的金额以及当事人依法享有的陈述权和申辩权。第二，听取意见。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三，加处罚款决定。根据《行政强制法》第三十七条和第四十五条规定，经催告、听取意见后，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出“加处罚款”的执行罚决定。该决定应当以书面形式作出并载明强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、加处罚款的标准、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等事项。第四，再次催告。《行政强制法》第四十六条规定，加处罚款决定作出后，当事人超过30日仍不履行的，行政机关再行催告一次。第五，强制执行。经行政机关再次催告，当事人仍不履行的，有强制执行权的行政机关可以自己强制执行，无强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。此时，基础的处罚决定和加处罚款决定的义务可以一并执行。(作者单位：山东省潍坊市食品药品监管局罗秋)