超级铜矿的开发和一个国家的风沙（下）

经过反复扯皮后，在2022年底力拓又掏出了31亿美元成功收购了加拿大矿业公司绿松石山资源有限公司49%的股权，使之成为力拓的全资子公司，从而间接取得了对蒙古国奥尤陶勒盖铜金矿的控制权。这笔收购完成后，力拓将直接控制奥尤陶勒盖铜金矿66%的股份，剩余的34%股权仍由蒙古国国有企业持有。

在大宗商品领域，铜不像石油那样交易量巨大，也不像黄金那样被人们喜闻乐见，更不像小麦那样与社会稳定直接挂钩。但铜却是最有学问的一种商品。

铜矿缴纳民粹税还是风沙税？

铜的周期的来临，无论上涨还是下跌，甚至比一场沙尘暴更让人猝不及防。

铜是重要的工业原材料，其终端需求涉及到经济生活的各个方面，因而与经济增长相关。当全球经济持续繁荣，铜的需求量就会总体增加，反之就会减少需求量。由于铜的需求是敏感的先行指标，铜价通常被认为反映了全球经济的健康状况，“铜博士”这个绰号也被安置到了这类金属头上。当“铜博士”开讲，其他商品乃至宏观经济都会倾听。

对蒙古国来说，“铜博士”讲得了经济周期的故事，但对风刀霜剑和漫天风沙却力有未逮。

20世纪90年代，失去了苏联的支持，急着等米下锅的蒙古国政府走起对外开放的路子。为了吸引外资，尽快走出财政困境，蒙古国政府不遗余力打造稳定的矿业投资环境。通过大呼拉尔多次修改矿业相关法律，以营造自由开放的矿业氛围。而受到其丰富资源的吸引，力拓、必和必拓、艾芬豪等矿业巨头挥舞着支票本蜂拥而来，在蒙古国的荒漠、戈壁和草原下发现了一批矿产，奥尤陶勒盖就是其中的代表，更为以后在中亚寻找斑岩型铜矿提供了范例。

蒙古国除了将自己的经济命运交给大宗商品繁荣与萧条交替的周期摆布外，还不得不聆听生态退化的钟鸣。其实蒙古国也早早就意识到了环境问题。从1996年开始，蒙古国制定并实施减少沙漠化的国家计划，每年拨专款治理环境问题，提出到2030年要使荒漠化土地面积减少10.2%，同时把国土面积的30%纳入到国家级自然保护区范围内。在2021年3月的那次影响到中国的严重沙尘暴后，绿色气候基金决定向蒙古国提供1.75亿美元援助，其中包括4500万美元的无偿援助和1.3亿美元的优惠贷款，以支持蒙古国改善草场管理、降低灾害天气对地方经济的影响。

在经济陷入泥潭后，为了保持国际收支，蒙古国不得不开采更多的铜等矿产，可到2020年3月，铜价一度跌至每吨4300多美元，比2011年高点跌去了将近六成。在这种情况下，蒙古国一方面加紧探索矿产勘探、开发、加工、销售和分销的综合政策，旨在利用矿产品的深加工增加附加值和税收，创造新的就业机会，带动中小企业集群发展。而另一方面——也是更立竿见影的是，不得不开采更多的矿，才能填补羸弱的公共预算。而铜矿大肆开采进一步破坏了当地脆弱的生态环境。

在2020年起新冠疫情造成政府赤字大量增加的情况下，蒙古国又盯上合作开发奥尤陶勒盖项目的矿业巨头力拓，在等待股息的同时，要求奥尤陶勒盖铜金矿支付更多税。而根据最初的安排，蒙古国在最初15年的时间里无法得到奥尤陶勒盖项目的分红，根据这一安排，力拓则承担更多的项目成本进行融资。2018年蒙古国政府要求奥尤陶勒盖项目补缴1.55亿美元的税款，这是该矿自2014年以来的第二次税务纠纷，这笔费用与2013年至2015年期间该矿运营征收和缴纳的税款审计有关。经过艰苦的谈判，力拓没有答应给蒙古国尽早分红，但同意降低向蒙古国收取的项目管理费用。

当前奥尤陶勒盖项目开发已经投资了超过70亿美元，在经历了一连串的拖延和纠纷后，这一数字已经大幅超过最初预期成本。矿山建设超支并不算罕见，因为基础设施配套、环境修复支出、不可抗力等很多因素都可能导致这一令人不快的结果。但是，作为一个前期做过周密评估与可行报告的超大型项目，超支近三分之一就有些出乎意料了。奥尤陶勒盖铜矿在开发时就遇到了这种窘境。力拓表示，通过在2022年对奥尤陶勒盖项目的成本和进度重新预测，将项目总成本估算为70.6 亿美元，比2015 年的原始估算高出近18亿美元。

世纪初在对外开放与招商引资双管齐下，让蒙古国尝到了矿业繁荣的甜头。在“铜博士”意气风发的2001年到2014年的十多年中间，即使包括在2009年遭遇全球金融危机的影响下的负增长，蒙古国GDP年平均增长仍达到了8.2%，是全世界发展最快的国家之一。尤其是铜价从2011年创下的每吨10190美元的高点，那年蒙古国的GDP增速高达17%，成为新兴市场中的明星。

“戈壁”这个广为使用的词，最初就来源于蒙语，是砾石荒漠的意思。这个内陆国家到处都是荒漠草原景观，有90%的土地都容易受到荒漠化影响。在蒙古国，一些对环境带来破坏的矿业项目在立项的时候，环评程序潦潦而过，毕竟政府抵不过占两成税收的“超级项目”的诱惑。在大宗商品价格高涨时，风沙、水资源等都是小问题。可遗憾的是，就在铜矿假设投产的速度往往比不上市场波动的速度，随时变动的“超级周期”既能点燃人们对财富的欲望，也会在戛然而止时让之前被期望掩盖的矛盾，一下爆发出来。

在地下陆续被发现的矿产，确实成了蒙古国经济的支柱。矿业资金的涌入带来了新的就业岗位和社会福利。可好景不长，随后铜价陷入长期的低迷。矿产价格下跌，意味着政府收入减少；财政窘迫，带来了政治和社会动荡。一个个兜售给蒙古国民众带来更好生活愿景的政府，你方唱罢我登场，但却解决不了无米之炊的困境。不得已下靠山吃山，只能靠薅矿业的羊毛度日。蒙古国于2012年5月通过了《关于外国投资战略领域协调法》。对外资投资最多的矿产领域设置了高门槛，凡是外资参股超过49%的矿产投资都要提交给国家大呼拉尔批准。

但指望这样一份协议就解决荒漠草原上的环境问题无异于缘木求鱼。因为就是对铜的开发带来了风沙，在铜价走高的环境下，更大的可能性是扩大开采力度。力拓计划于2023年第二季度启动地下采矿作业。随着启动地下采矿作业，奥尤陶勒盖将具备在生产铜精矿石的同时还开采露天矿石以及从地下1.3公里深处能开采矿石等条件。

沙尘暴的灾害笼罩蒙古国的南戈壁省、中戈壁省、东戈壁省、戈壁阿尔泰省、巴彦洪戈尔省、前杭爱省、肯特省、中央省等。其实在早期的一份开发报告中，就有专家提出从水质水文、空气质量、生物多样性和人类健康等方面看，奥尤陶勒盖项目开发中正常采矿过程和意外“溢出”都会对环境的影响构成重大风险。遗憾的是，当时这些风险都被忽视。风沙吹起的是一曲矿业发展与生态环境未能并行的悲歌。蒙古国除了将自己的经济命运交给大宗商品繁荣与萧条交替的周期摆布外，还不得不聆听生态退化的钟鸣。

在不断出现的矿业权分歧中，奥尤陶勒盖的发展渐渐慢于之前的规划，第二阶段的开发计划迟迟没有实施，地下开采一再拖延。至于环境影响的问题，更被各方丢到了一边。奥尤陶勒盖始终没能全产能运营，2019年营收为11.7亿美元，没能达到最初预想的占蒙古国GDP的三分之一的目标。不过即使如此，这一数字也能占到该国GDP的8.5%。受铜价上涨的带动，这一比例有望大幅提升。之后铜价不断高，在两年里相继突破9000美元、1万美元、1.1万美元三大关口，价格翻番的行情让奥尤陶勒盖再次看到了最初描绘出的希望，矿山又开始加快生产步伐。

听“铜博士”讲矿业繁荣和萧条的故事

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民粹政府和跨国巨头的交锋

在奥尤陶勒盖，2号井的完工使得地下开发工作得以加速，在向着成为世界最大铜矿之一的道路上迈出了一大步。预计3号和4号竖井将在2024年上半年投入使用，比该公司在 2020年时的计划晚了15个月。一旦完成，地下部分将把产量从2019年的15万吨逐步提高到56万吨的产量。而在生产最高峰期的2028年，全矿将达到95吨的产能。

但在一片新绿的季节里也有一个风险：一场忽如其来的沙尘会给中国大半个北方涂抹上一层土黄色。

“铜博士”在讲述蒙古国发展历程时，呈现的却是一个曲折的故事。开发奥尤陶勒盖铜矿的矿业巨头力拓，其总部在澳大利亚，那是一个“骑在羊背上的国家”和“坐在矿车里的国家”。蒙古国不缺羊，也不缺矿，因此一直想成为第二个澳大利亚。至少从直观的资源禀赋上看蒙古国有这个潜力，风吹草低见牛羊自不必说，蒙古国（Mongolia）还一度被戏称为“矿古”（Minegolia），IMF估计该国拥有价值1万亿至3万亿美元的矿产资源。庞大的潜在矿业财富，理论上讲足以让一个300多万人口的国家衣食无忧，但事实上在2020年蒙古国GDP为133亿美元，经济规模正好只是其经济模板澳大利亚的1%。

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随着近年来环境治理的成效逐渐显现，和十年前相比现在沙尘暴的频率减少了很多，至少北京不会再不时被拖进幽黄的“北宋”画风。但就像之前日韩曾把抱怨过扬尘的源头来自中国一样，现在不时出现的沙尘有些来自北方的邻国，它们讲述着一个脆弱的生态系统和一个超级矿山崛起的故事。

“铜博士”故事的基调从2015年开始转换，阴云也随之降临到蒙古国的头上。2015年随着全球经济形势下行及市场需求的过剩，大宗商品市场供需失衡，这就导致了国际大宗商品市场价格出现全线下跌，受到冲击最大的就是铜和铁矿石等周期性金属。对于蒙古国这样严重依赖矿石资源的国家来说，原材料价格的下跌必然影响其经济的健康发展。在2015年到2020年的6年里，蒙古国的经济增速骤然跌到了3%，不足前十多年的一半。

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可是在奥尤陶勒盖乘着价格东风的年度利润报表统计出来之前，特大沙尘暴却不会等待，蒙古国西部部分地区2021年3月13因强沙尘暴出现大面积停电事故，蒙古国紧急情况总局通报说，强沙尘暴和暴风雪天气致死人数有10人，数十万头牲畜走失或死亡；2022年4月9日沙尘暴再次袭击蒙古国大部分地区，风速最高达每秒24米……

但类似的蓝图之前就已经描画过多次，也曾一再修改。唯一确定的是很难把更高的产量与更小的风沙联系在一起，更何况当铜价下跌时，就更难指望在环境方面的持续投入——当时又轮到矿业民粹主义来唱主角了。

当铜价上涨时，各方都急着抓住风口赚钱，不但民族国家和跨国公司之间的矛盾容易坐下来谈，连环境污染也能迅速达成解决方案。力拓2022年与蒙古国环境部签署了一项协议，以应对该公司奥尤陶勒盖铜矿项目所在国蒙古国的气候变化和荒漠化问题。

蒙古国在引进外资开发矿业的政策方面起了巨大变化，让力拓等矿业公司在蒙古国的投资陷入了进退维谷的窘境。随着带有鲜明民粹风格的政府上台后，蒙古国一直要求将在奥尤陶勒盖项目中的股权占比从之前的34%提高至50%，而投资方则一边承受前期投入严重超支之苦，一边坚持要矿产所在国信守承诺。

矿业公司宁愿多花钱也要想尽办法避免受到矿业政策变动的冲击，而这种情况不只发生在奥尤陶勒盖，也不只发生在蒙古国，乌兰巴托是近年来大行其道的矿业民粹主义大潮中的一朵浪花。亚非拉多个国家近年来相继出台更严格的矿业开发政策，有的还不允许初级矿产出口，这都是矿业民族主义在政策层面的展现。信用评级机构惠誉的一份报告中明确提出，资源民族主义是采矿业的一个关键话题，尤其是在新冠疫情造成经济困难和金价不断上涨之后，这可能会影响矿业公司的运营。

春天来临，万物萌发，草长莺飞。

来源：【矿业界】

从2010年到2019年的十年间，铜价的大幅波动使蒙古国“矿业兴国”的梦想渐行渐远，让力拓的资产负债表压力陡增，两个合作伙伴间不断产生龃龉。

丰富的铜资源并不一定能带来有活力的经济体系，这一点已经在发展经济学中被反复证明，全球铜资源最丰富智利和秘鲁两个国家，也曾遭受到“资源的诅咒”。但相比之下，蒙古国受到“诅咒”的程度看上去还要更深一些，对于这样一个国家发展步履维艰，有地缘的解释，也有经济结构的解释，而铜价周期也是一个绕不过的原因，毕竟蒙古国的GDP增长和大宗商品周期呈现明显的相关性。

能源资源行业咨询顾问丹尼尔•利特温指出，矿业公司在与资源所在国打交道时，通常有用的做法是整体考虑该国的需求并提供支持，如技术转让、帮助当地开展建设和社会项目，甚至替换当地管理团队。但其实对于缓解民粹政策冲击来说，没有什么比资源价格上涨更有效的“解药”。

然而在铜矿的诱惑下，这些遏制风沙的杠杆都显得无力。现实是蒙古国原本80%的国土都被草原覆盖，但如今70%的草原都遭到了破坏。在2023年春天，铜价一度再次突破每吨9000美元的关口，这对铜矿来说是个好消息，但对正在返青的草场来说却并不振奋。