万亿城市人口变局

本期编辑 黎雨桐 实习生 李睿妍

冯奎认为，我国大城市人口增量趋缓，其中一部分成为显著的“收缩型城市”，这符合城市及人口的发展规律。重点在于理性认识人口流动趋势，进行科学测算，优化公共服务配置。

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2022年12月，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》，要求推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张。完善大中城市宜居宜业功能，支持培育新生中小城市。健全城镇体系，依法依规加强城市生态修复和功能完善，合理确定城市规模、人口密度、空间结构。

广东是制造业大省，而制造业则是吸纳最多跨省流动人口的产业。在此背景下，广东省内四座万亿GDP城市也不同程度受到影响。除深圳未披露人口自然增长情况外，广州、佛山、东莞三城的人口自然增长率均超过5‰，但常住人口减少的幅度均较大。

冯奎同时表示，除了乡村振兴等政策构成“引力”之外，大城市落户难、就业难、养老难等问题，也是重要的“推力”因素，而在不同力量因素的背后，则涉及到农民工市民化等制度内容。

深圳方面则提出，到2035年，按照1900万常住人口规模配置高品质住房以及基础教育设施；按照2300万实际服务管理人口规模配置行政管理、医疗等公共服务和交通、市政等基础设施。深圳还在2021年提高了落户门槛，将学历型人才入户底线要求调整为全日制本科，技术型人才底线要求调整为“中级职称 全日制大专”，技能型人才的底线要求调整为技师，不难看出“控人口、抢人才”的思路。

日前召开的高标准高质量推进雄安新区建设座谈会指出，要扎实推动疏解北京非首都功能各项任务落实，接续谋划第二批启动疏解的在京央企总部及二、三级子公司或创新业务板块等，着手谋划金融机构、科研院所、事业单位的疏解转移。

想要把人留住，在产业支撑之外，重点要推进公共服务均等化，而实现后者的藩篱在于户籍制度限制。21世纪经济报道记者注意到，近年来，郑州、济南、福州等万亿GDP城市已全面放宽落户条件。另外以社会保障制度为例，此前，在一向收紧落户政策的京沪两城，非本地户籍的灵活就业人员无法参加基本养老保险与基本医疗保险。而2023年5月1日起，上海全面取消这一限制，亦有利于更多“沪漂”扎根。

作 者丨尤方明

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首先聚焦常住人口与户籍人口双过亿的省份广东。在2022年，广东省自然增长42.2万人，自然增长率为3.33‰，连续五年坐稳“第一生育大省”的交椅。同时可以看到广东的年末常住人口虽继续保持全国第一位，但同比减少27.2万人。

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三是城乡融合使人口在城乡间出现新的分布特征。据农业农村部乡村产业发展司有关负责人介绍，2012年至2022年底，全国返乡入乡创业人员数量累计达到1220万人。随着全面推进乡村振兴不断深入，农业生产条件不断改善、农村基础设施短板加快补齐，大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡等流动行为预计将持续增加。

四是由于城市群、都市圈的建设，使中小城市以及县城分流了一部分人口。其中一些中小城市，如昆山、慈溪、义乌、晋江的城区人口增加迅速，超过百万，晋级成为“大城市”。这些“新秀”分流了一部分本将进入其他老牌大城市的人口。

合肥对于科教的重视程度可见一斑。2023年4月24日，安徽省与部分重点高校合作座谈会在合肥召开，当日，合肥即与北京理工大学签署合作框架协议，在合肥设立北理工安徽空天信息研究院，首期重点在临空跨域协同创新、智能驾驶等领域进行布局。

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二是创新驱动。当前，经济增长要素动力正由资本驱动向创新驱动转变。合肥坐拥中国科学技术大学，同时也是全国第一批四大综合性国家科学中心之一，这对于当地高科技产业发展起到了举足轻重的作用。

但广东省统计局亦表示，随着疫情防控政策优化调整，跨省流动人口将继续选择流入广东。运营商手机信令大数据显示，2023年1月返乡的跨省流动人口，2月已有84%回流广东。广州方面亦披露，截至2023年2月底，2022年12月广州市流出的人口基本已经返穗，回流率达94.32%。

广东省统计局解释称，这是在2022年广东疫情散发多发的因素影响下，省外流动人口暂时回流返乡的阶段性现象。作为外省务工人员输入大省，广东省外流入人口来源地前五省份分别为广西、湖南、河南、湖北、四川，由于2022年广东疫情防控政策持续时间较长，多地外省务工人员回流返乡。根据2022年手机信令大数据情况，广东手机信号流出量大于流入量。广州自去年10月以来，不同区域相继有疫情发生，后期疫情波及全省大部分地区，且临近年底，部分省外流动人口选择暂时返乡。

北上广深四大一线城市的常住人口数量均较2021年末有所下滑。

三是高职教育体系建设完善。大量的科技成果，能够通过经历职业技术培训的技术工人转化落地。

值得注意的是，唯有长沙、合肥、南通3城在2022年的常住人口增量超过2021年。而天津与北京则连续两年常住人口减少。

合肥则往千万级人口城市的目标再进一步，过去五年间，这座长三角城市已净增90.5万人。华东师范大学城市发展研究院院长曾刚分析称，合肥的人口吸引力逐渐变强，主要基于三个原因。

长沙的崛起，很大程度上得益于湖南的“强省会”战略。同时，长沙的低房价也是吸引人才的关键因素。2021年与2022年连续两年，长沙的房价收入比分别为5.6与5.5，在万亿GDP城市中处于最低位置。

在冯奎看来，多数大城市已进入人口增长放缓的新阶段，这主要出于四个原因。一是全国人口总量不增反降。据国家统计局，2022年末全国人口141175万人，较上年末减少85万人。在公布人口自然增长情况的30个省份（除天津）中，人口自然增长率为负的省份达到19个。

“逐步推动城市非核心功能向郊区以及更大区域范围疏解”也被写入《上海市城市总体规划2016-2040》。

同时可以看到，长沙、合肥、南通三城逆势而上，常住人口增量较2021年有所上升，其中两座省会城市的增量均突破15万人。

单就2022年来看，流动人口受疫情影响离开，也是北京与上海两座超大城市常住人口“减员”的重要原因。

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民盟中央经济委副主任、研究员冯奎在接受21世纪经济报道采访时表示，流向大城市人口放缓，将是一个趋势性现象。导致这一趋势的因素包括人口自然增长率普遍下降、城镇化进入后期、城乡融合进程加速等。另外，城市群、都市圈的建设，也使中小城市以及县城分流了一部分人口。

不止于北上广深，2022年常住人口增幅降速的趋势在大多数万亿GDP城市中均得到体现。其中成都7.5万人的增量创21世纪以来的年度新低。

冯奎另外提示，注意通过积极转型，避免多种因素叠加，在短时间形成过于强大的“收缩效应”。我国人口基数大，城镇化仍处于发展进程中，大城市的规模效应、集聚效应仍在发挥重要作用，但不同大城市人口结构、产业结构相差较大。应重点分析一些产业单一型、资源依赖型大城市的发展变化，尤其要警惕一些大城市有可能存在“人口流失-企业倒闭-产业萧条-人口再流失”的负向反馈。这种负向反馈如果拉长时间予以消化，其带来的负面影响就相对平缓。为此应超前出台金融、财政、产业等政策，尽早培育新的产业增长点，增加就业、稳定人口。

二是城镇化进入后期阶段，进城人口总体趋缓。国家统计局公报显示，2022年末全国常住人口城镇化率为65.22%，比上年末提高0.5个百分点。城镇化率30%至70%一般被认为是城镇化快速发展区间。随着阈值临近，城镇化的速度将越来越慢，这就意味着进城人口逐步减少。

规避短时间内“收缩效应”

编 辑丨林虹

冯奎认为，要将人口流动趋势作为城乡发展规划的基础，考虑到大城市人口放缓这一基本情况，公共服务配置在结构与数量上需要有所优化调整。针对房地产发展，他表示城市新建住房地产应充分考虑人口增量空间，科学预估住房需求，避免出现住宅供给过剩。其次，应加快盘活存量，发展住房租赁市场，改建小而精美的住宅，使年轻人、新毕业大学生等人群的住房问题得到较好解决，这样才能把人留住。同时，要结合城市更新，提升居住品质，发展与居住相关的产业和服务。预判养老产业发展，发展养老地产、养老公寓等。

在常住人口增量榜单中处于领先地位的，则是不少中西部省份的省会城市。其中，长沙以18.13万人的增量领跑，杭州、合肥、西安、武汉、郑州分列2至6位。

除却前文所述的房地产领域，道路交通建设也应更好满足人口空间活动的需要。“当考虑人口在‘城市-乡村’‘城区-郊区’‘中心城市-周边城市’的流动性大大增强这一现状时，是否要加大对城乡公共交通、城市群及都市圈交通的投入？”冯奎说。

2022年的人口变量

政策助推下，2022年，长沙的经济增速与常住人口增量均位列万亿GDP城市之首。尤其在人口方面，长沙在湖南全省常住人口减少18万的形势下，实现18.13万人的正增长。

一是政策扶持。安徽在基建、行政区划调整、资源配置等方面给予了合肥充分的政策扶持；而在国家层面，合肥也是长三角一体化战略的最大受益者之一。

但两座城市主动控制人口规模的动作早已起步，通过城市功能疏解带动人口疏解的思路贯穿其中。