中国财政形势报告2023（从土地财政向股权财政转型）

导读

政府性基金收入7年来首次出现负增长，主要受地方政府土地出让收入拖累。2022年，全国政府性基金预算收入77879亿元，比上年下降20.6%，其中，国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%。过去十年，国有土地使用权出让金收入一直为政府性基金收入的主体，期间国有土地出让金占比从74.9%提升至85.8%。2022年，由于房地产市场销售和投资遇冷，土地出让金减少，带动政府性基金收入整体下滑。2023年1-2月政府性基金收入同比下降24%，依旧主要受土地出让金拖累，国有土地使用权出让收入同比降低29%，反映去年土地市场低迷的滞后延续。

目录

3 财政背后的深层次问题：“房地产-土地财政”模式难以持续、地方财政财权事权不匹配、地方隐性债务。1）房地产大开发时代落幕，土地财政可持续性低地方政府依赖土地财政，房地产的直接税收及土地出让收入贡献财政收入超三分之一，地价占房价6成左右。2022年地方政府与房地产相关收入总额8.61万亿，其中国有土地出让金收6.69万亿，5个房地产特有税种税收合计1.92万亿。2022年土地出让收入和房地产专项税占商品房销售额的64.6%。2015-2021年土地出让收入和房地产专项税合计占地方财政收入从26.0%持续攀升至36.7%,2022年受土地市场低迷和对地方转移支付高增影响，其占比出现暂时回落。伴随人口转入负增长，房地产正处在长周期拐点，房地产大开发时代落幕，土地财政难以为继。房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。伴随人口老龄化、少子化加剧，15-64岁劳动力人口见顶，2022年自然增长率为-0.6‰，我国正式进入人口负增长；城镇化放缓，人口流出的三四线房地产库存普遍过剩；过去依靠房地产上涨去库存一定程度上透支了居民购买力和加杠杆空间，价格普涨预期正在瓦解。随着房地产大开发时代渐进尾声，土地财政难以为继。

1 中国财政收支的四本账

2 当前中国财政收支形势呈现五大特点

我国的财政体系以四张财政收支决算表（“四本账”）为框架，财政一、二本账是财政收入的主体。“财政四本账”是指一般公共预算收支决算表、政府性基金收支决算表、国有资本经营收支决算表和社会保险基金收支决算表。“第一本账”即一般公共预算，是对以税收为主体的财政收入，目前约占财政整体收入一半；“第二本账”政府性基金收支预算以国有土地使用权出让为收入主体，和土地财政紧密相关，包括债务，目前约占收入整体的1/4。“第三本账”为全国国有资本经营收入，占比仅在1%左右；“第四本账”社会保险基金，一般不用于平衡一般公共预算。因此财政一二本账是财政收支的核心。

3 财政背后的深层次问题：“房地产-土地财政”模式难以持续、地方财政财权事权不匹配、地方隐性债务4 启示：开源节流、将有限的财力用在新基建、新能源等关键领域，短期提振内需，长期提高经济潜在增长率，从土地财政转型股权财政

文：任泽平团队

正文

2）地方政府财权事权不匹配，收入增长乏力、支出责任增加。地方政府财政财权有限，收入增长乏力。增值税和企业所得税分成收入是地方财政收入支柱，分税制下地方政府收分成有限，土地财政成为重要支撑，而近年来民营企业发展增长遇困、处于低谷，2022年民间投资仅增长0.9%，叠加土地收入系统性下滑，地方财政缺口继续扩大，2022年地方本级的一般公共预算收入和政府性基金预算收入分别同比下降2.1%和21.6%。收入缩减地方更加依赖中央对地方转移支付，2022年中央对地方转移支付创历史新高，达9.71万亿元，同比高增18%，2023年预算额超10万亿元，中央财权稳步扩大。地方财政的支出责任不断增加，财力承压。我国经济整体增速放缓，且减税降费力度加大，而改革、发展和稳定及社保和利息支出等刚需较大，例如2022年河南省和吉林省的防疫支出占当年财政收入的比重分别达到14.75%和11.48%，而全国卫生健康支出占财政收入9%，刚性支出加大了本地财政负担。2022年中央公共财政顺差创历史新高，但地方本级公共财政和政府性基金的赤字也到达历史最高水平，部分地区财政形势疲软，财力承压，个别地区出现负担基本公共服务难的现象，例如，某地因拖欠司机工资宣布公交停运、部分县城停招公务员、拍卖经营权等。而反映出当前部分地区收入支出权责的不匹配。3）地方财政更加依赖债务融资，存在一定隐性债务风险。地方债务融资和债务付息水平创新高。截至2022年底，地方专项债余额达20.67万亿元，快步攀升的债务规模导致付息压力增大，2022年地方政府债券支付利息1.12万亿元，较上年同比增长20.8%，并首次破万亿元。2023年年初因经济复苏后各地积极减压债务，带动1-2月全国财政债务付息额同比大涨27.3%。显性债务风险总体可控，但部分地方政府隐性债务风险较高。地方政府债务可分为显性债务和隐性债务，显性债务是政府资产负债表的债务，显性债务方面，2022年全国政府负债率约为50%，31省市平均显性负债率（债务余额/GDP）约为29%，负债率排名前五的地区分别是青海（84%）、贵州（62%）、吉林（55%）、甘肃（54%）和天津（53%），其中只有青海、贵州两省份高于60%的警戒线; 隐性债务以非政府债券方式举借、但由财政性资金偿还的债务，主体为地方城投债，隐性债务率在显性债务率的基础上反应了政府表内外的负债水平。隐形债务方面，2022年有19个省市地区的城投平台有息债超过1万亿元，31省市平均广义负债率高达75%，排名前四的地区分别为天津（138%）、贵州（135%）、甘肃（121%）和青海（106%），广义负债率均超过100%，反映地方土地隐形债务压力较大。

1 中国财政收支的四本账

从收入结构看，税收收入下滑、非税收入大增，民营经济增速下滑。对于税收收入，2022年全国税收收入16.66万亿元，同比下降3.5%，扣除留抵退税因素后增长6.6%。一方面，经济决定财政，2022年国内经济复苏基础不牢固、民营经济承压，GDP实际增速降至3%，2022年私营工业企业利润同比下滑7.2%。民营经济在国民经济中发挥了“56789”的重大作用，民营经济信心不振将直接影响地方财政收入，连带就业、消费等指标偏弱。另一方面，财政主动让利，减税退费规模创历史新高，2022年全年新增减税降费和退税缓税缓费超4.2万亿元，增值税留抵退税约2.46万亿元。对于非税收入，受益于特定国有金融机构和国企上缴利润、盘活存量资产和上游资源价格上涨带动收入增长等因素，2022年非税收入同比大增24.4%。2023年初延续该趋势，1-2月全国税收入同比下降3.4%，非税收入同比增长15.6%。从支出结构看，在稳增长、保民生、防疫情要求下，财政惠企裕民，政府支出刚需扩大。经济承压叠加疫情冲击，政府通过逆周期调节刺激经济复苏、支援抗疫前线，财政支出项目与力度增加。财政支出中，支出比例前三的支出项目分别为教育（15%）、社会保障和就业（14%）和卫生健康（9%）。其中，卫生健康支出同比增长高达17.8%，增速第一，社会保障和就业支出次之，同比增长8.1%，主要是用于防疫和稳就业的刚性支出大幅增长。22个省份已披露2022年疫情防控支出，规模十亿元至数百亿元不等，共计4218亿元。2023年1-2月涉及民生的卫生健康、社保就业和基建类分别同比高增长23.2%、9.8%和4.0%。在财政收入增长承压下，各级政府“过紧日子”精打细算，千方百计地盘活存量、惠企裕民。

当前财政形势呈现五大特点：1）一般公共财政整体呈现“收减支多”，2022年一般公共预算收入同比增长0.6%，支出同比增长6.1%，收支缺口达5.7万亿元；2）分区域看，财政收支压力分化，22个省市财政收入负增长，财政自给率东西差异较大；3）从收入结构看，税收收入下滑、非税收入大增，同比分别下降3.5%和增长24.4%；4）从支出结构看，在稳增长、保民生、防疫情要求下，财政惠企裕民，支出责任扩大，教育、社会保障与就业、卫生健康位居前三；5）政府性基金收入7年来首次负增长，下降20.6%，主要受地方政府土地出让收入拖累。财政背后的深层次问题：“房地产-土地财政”模式难以持续、地方财政财权事权不匹配、地方隐性债务负担。一是过去我国地方政府高度依赖土地财政，房地产的直接税收及土地出让收入贡献财政收入超三分之一，地价占房价6成左右。随着人口见顶，房地产正处在长周期拐点，土地财政长期的可持续性低；二是地方政府财权事权不匹配，收入增长乏力、支出责任增加，当前经济复苏处于爬坡期，收入恢复速度有待进一步提振。三是地方政府存在偿债压力，注意隐性债务风险。 建议：短期开源节流，长期靠转型改革，以时间换空间，减轻对土地财政、隐性债务的依赖，培育新基建、新能源、新引擎，从土地财政向股权财政转型。当前稳经济、扩内需仍是主要矛盾，财政政策加力提效，财政收少支多的形势难以短期内扭转。需开源节流，稳地产，激发民间投资积极性，将有限的财力用在新基建、新能源等关键领域，短期提振内需，长期提高经济潜在增长率。长期来看，一是政府精简冗员，减轻财政负担；二是支持民营企业发展、提振信心做大分母；三是防范地方政府债务风险，利用好中央杠杆空间，平衡财权与事权；四是促进土地财政转型，加力发展新基建、新能源等产业建设，培育地方产业高地，推动高质量发展；五是从土地财政转型股权财政，当前已有部分地方政府的超前意识摆脱房地产的依赖，联通产业链、打造地方特色产业集群。例如，安徽加速建设以信息技术、新能源、新材料为代表的新兴产业聚集地，常州大举“新能源之都”建设，通过股权投资孵化企业并拓宽财政收入渠道。

过去一年，中国财政持续发力，通过实施大规模退税降费等政策，帮扶企业特别是为中小企业和个体工商户渡过难关，在稳就业、保民生等层面发挥突出作用。2023年稳增长放在首位，财政政策加力提效，同时兼顾可持续性，防范化解隐性债务风险，更加有力地支持经济复苏。

4 启示：开源节流、将有限的财力用在新基建、新能源等关键领域，短期提振内需，长期提高经济潜在增长率，从土地财政转型股权财政。短期来看，当前经济复苏和需求恢复处于关键爬坡期，财政政策应加力提效，积极化解当前总需求不足的矛盾，适度加大支出力度恢复和扩大消费，多渠道增加居民收入；同时财政收少支多的形势难以短期内扭转，需开源节流、稳地产，激发民间投资积极性，将有限的财力用在新基建、新能源等关键领域，短期提振内需，长期提高经济潜在增长率。长期来看，坚持开源节流、防范风险，更需依靠改革转型、以时间换空间，减轻对土地财政、隐性债务依赖，打造地方经济增长新引擎。具体而言：一是精兵简政，减轻财政负担。2023年《党和国家机构改革方案》明确提出中央国家机关人员编制精简5%的目标，紧接着哈尔滨开展市级机关事业单位编外用人清理规范工作。未来精简冗员、提升人员效绩考核、增效赋能仍是部分造血能力较弱的省市的主要选项。二是助力民营企业发展，做大分母，提高造血能力。输血不如造血，吸引企业投资、做大做强市场主体，吸引人才流入是财政根基。调动地方政府和企业家积极性，强化对地方政府有关中小企业活力水平的考评激励机制，发挥民营经济信心对恢复经济增长、就业稳定、市场活力的动能效应。三是防范地方政府债务风险，利用好中央杠杆空间，推动财政资金下移。中央政府负债率稳定，充分利用好可加杠杆空间，在减税降费政策推进落实、地方财政收入增长乏力的背景下，通过中央加杠杆来缓解地方杠杆过高的困境，保证中央对地方的转移性支付稳中有进，优化财政资金传导直达性，惠及基层政府。同时对于地方债务，总书记在《当前经济工作的几个问题》提出了5点措施：1）“压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度”；2）“遏制增量、化解存量”；3）“禁止各种变相举债行为”；4）“加强对融资平台公司的综合治理”；5）“优化债务期限结构，降低利息负担”。四是促进财政转型：从土地财政转型股权财政，供给端加力发展新基建、新能源，推动高质量发展。土地财政可持续性递减，风物长宜放眼量，应积极强化国有股权的市场化参与度，打造地方特色产业集群，通过新基建、新能源培育新的增长引擎。当前已有部分地方政府的超前意识摆脱房地产的依赖，联通产业链、打造地方特色产业集群。例如，安徽加快制造业变革的重要机遇，加速建设以信息技术、新能源、新材料为代表的新兴产业聚集地，目前培育了14个千亿元产业、15家国家新型工业化示范基地以及4个先进制造业产业集群；常州大举“新能源之都”建设，已形成发电、储能、输送、应用的“发储送用”产业生态闭环，拥有四大整车生产企业，2022年新能源产值超5000亿元，动力电池产销量现居全国第一……支持鼓励更多地方政府积极推动特色产业建设，拓宽财政收入渠道和股权价值，加速推动地方财政转型。

2 当前中国财政收支形势呈现五大特点一般公共财政收支缺口扩大，整体呈现“收减支多”。2022年一般公共财政收支缺口达5.7万亿元，较上年扩大1.7万亿元。从收入端看，2022年全年全国一般公共预算收入20.4万亿元，同比增长0.6%，2013-2022年平均年化增长率为5.2%，增速明显回落。从支出端看，2022年全国一般公共预算支出26.1万亿元，同比增长6.1%，近十年内同比增速仅次于2020年，全国财政支出中70%以上用于民生；2023年1-2月收入恢复较缓而支出需求大增，一般公共预算收入同比降低1.2%。开门红冲量叠加稳定刚性支出需求，一般公共预算支出同比增长7%，达4.09万亿元。反映出在经济复苏基础不牢固的背景下，政府加强逆周期调控，发挥积极财政政策作用。分区域看，财政收支压力分化，22省财政收入负增长，财政自给率区域差异较大。除天津外，2022年中国31个省市一般公共财政的赤字额度整体上升，22个省份财政收入同比下降。从财政自给程度看（一般公共财政收入/一般公共财政支出），全国各省市地区的财政自给率总体呈现阶梯式分布。东部沿海地区自给程度相对较高，上海、北京、广东三个省市地区一般公共财政自给率大于70%，向中西过渡逐步降低，西北、东北和西南省份自给程度较低，西藏、青海、吉林、甘肃、黑龙江、广西、宁夏和云南自给率低于30%。